Pl.ÚS 1/2000 - 107/2000 Sb.- dělba moci – oddělení zákonodárné moci od samosprávy

• Návrh Zastupitelstva města Ústí n. Labem a Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem - Neštěmice, zastoupených JUDr. P. T., advokátem, na zrušení dvou ustanovení ze zákona o obcích (obecní zřízení) - ÚS vyhověl pouze části návrhu, zbytek zamítl
• Odůvodnění - ÚS obdržel ústavní stížnost proti usnesení PS s návrhem na zrušení ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“).
• Stěžovatelé ve svém podání vylíčili stručně skutkovou podstatu své stížnosti a rozebrali právní důvody, jimiž svou stížnost podpírají.
  • Zdůrazňují, že usnesením PS bylo porušeno právo na samosprávu, zaručené územím samosprávným celkům Ústavou a zákonem o obcích. Dovozují, že rozhodnutí o realizaci stavebních úprav v Matiční ulici zcela nepochybně patří do samostatné působnosti obce a jakýkoli zásah do této samosprávné působnosti je možný jen, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto mají stěžovatelé za to, že státní moc - v daném případě moc zákonodárná - postupovala v rozporu s tímto ustanovením Ústavy.
  • Upozorňují také na to, že Ú ČR (1/1993 Sb.) zrušila dosavadní Ústavu a ústavní zákon o čs federaci, a tak změnila od základu ústavní postavení státu a jeho orgánů. Zejména ČNR přestala být dne 31. 12. 1992 „Nejvyšším orgánem státní moci“ a dne 1. 1. 1993 se stala Poslaneckou sněmovnou České republiky s novým ústavním postavením založeným na dělbě státních mocí na moc zákonodárnou (hlava druhá), moc výkonnou (hlava třetí) a moc soudní (hlava čtvrtá).
  • Tím byl splněn požadavek na ustavení právního a demokratického státu, neboť došlo k derogaci některých ustanovení zákona o obcích, zejména v oblasti státního dozoru nad zákonností výkonu samosprávy, obsažených v § 62 a § 62a zákona o obcích. Garantem ústavnosti a zákonnosti tohoto výkonu obecní samosprávy se stal Ústavní soud podle § 64 odst. 3 a § 72 odst. 1 písm. b) zák. č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Obecné soudy přezkoumávají ovšem jen rozhodnutí orgánů územní samosprávy, vydaná ve správním řízení nebo rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění fyzických nebo právnických osob.
  • Z uváděných argumentů pak stěžovatelé dovozují, že zrušení usnesení Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem - Neštěmice Poslaneckou sněmovnou byl neústavním zásahem do činnosti územního samosprávného celku.
  • Své názory a argumenty pak stěžovatelé podporují citací argumentů právních teoretiků.

• II. senát Ústavního soudu si byl nucen nejprve vyjasnit
• otázku aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti druhého
• účastníka řízení - Zastupitelstva městského obvodu Ústí n. Labem
• - Neštěmice. Podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. b) zákona
• o Ústavním soudu je ve vztahu na ustanovení čl. 87 odst. 1 písm.
• c) Ústavy k podání ústavní stížnosti oprávněno zastupitelstvo
• obce, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno
• zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Toto
• ustanovení nespecifikuje, zda se musí vždy jednat o zastupitelstvo
• obce nebo zda se může jednat i o zastupitelstvo městské části.
• S přihlédnutím ke stanovisku pléna Ústavního soudu Pl.ÚS 40/95 lze
• dovodit, že statutární města jsou oprávněna postoupit městským
• částem, resp. jejich zastupitelstvům, část své pravomoci, včetně
• pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich
• působnosti. Tomuto stanovisku odpovídá i ustanovení § 3 odst. 2
• zákona o obcích, které blíže vymezuje ustanovení § 25 odst. 2
• písm. a) zákona o obcích, podle kterého některé působnosti,
• náležející podle zákona o obcích územně členěnému statutárnímu
• městu, budou vykonávat městské obvody nebo městské části.
• Působnost města Ústí n. Labem byla přenesena na městskou část Ústí
• n. Labem - Neštěmice Zastupitelstvem města Ústí n. Labem obecně
• závaznou vyhláškou č. 41/1996, kterou byl vydán Statut města Ústí
• n. Labem. Aktivní legitimace druhého navrhovatele je tedy dána.

• Poté II. senát Ústavního soudu posoudil společné splnění
• podmínky ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu a neshledal, že
• by stanovené podmínky nebyly splněny. Proto usnesením ze dne 11.
• ledna 2000 sp. zn. II.ÚS 559/99 řízení o ústavní stížnosti
• přerušil podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
• a návrh na zrušení § 62 a § 62a zákona o obcích, postoupil plénu
• Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
• Věc byla zapsána pod sp. zn. Pl.ÚS 1/2000. Současně byl návrh
• v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán
• k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České
• republiky a Ministerstvu vnitra České republiky

• Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 11. 2. 2000, pokud se týká návrhu na zrušení ustanovení § 62 a § 62a zákona o obcích, uvádí, že návrh se týká ustanovení zák. č. 367/1990 Sb. o obcích (obecní zřízení), která byla novelizována zák. č. 302/1992 Sb. s účinností od 1. července 1992. Jednalo se přitom i o úpravu věcí, spojených s tzv. nápravou nesprávných opatření. Důvodové zprávy k oběma návrhům zákonů však nezmiňují konkrétní zdůvodnění takto schválené úpravy. Je třeba tedy vzít v úvahu, že stávající úprava obecního zřízení vychází z tehdejšího uspořádání, které existovalo před nabytím účinnosti současného platného znění Ústavy, která při uspořádání státu vychází z dělby moci a jejich vzájemného vyvažování. Ústava rovněž výslovně svěřuje Ústavnímu soudu rozhodovat o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Zákonná úprava se v praxi setkávala s určitými nejasnostmi výkladu, které vyvstaly po přijetí nové Ústavy (účinnost od 1.1. 1993), která podle některých právních názorů nepřímo novelizovala napadená ustanovení tak, že svěřila rozhodování v těchto otázkách výhradně Ústavnímu soudu. Navíc opora pro rozhodování v těchto věcech Poslaneckou sněmovnou - tedy zákonodárným sborem - zcela pomíjí její cíl a účel - totiž rozhodování o tom, zda byl porušen zákon.

• V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna vyslovila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal při projednávání uvedené věci a návrhů zákonů v přesvědčení, že přijaté usnesení není v přímém rozporu s Ústavou a že právní úprava je v souladu s tehdejší Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem. Ponechala na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného usnesení Poslanecké sněmovny a dotyčných ustanovení zákona o obcích a vydal příslušné rozhodnutí.

• Zákon č. 367/1990 Sb. o obcích a zákon č. 302/1992 Sb., kterým se mění zákon o obcích, byly schváleny potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.

• Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 26. ledna 2000 uvedl, že zákon o obcích, byl přijat tehdejší Českou národní radou dne 4. 9. 1990 a jeho novela, jíž byl zákon o obcích doplněn ustanovením § 62a, dne 6. května 1992. V obou případech se tak stalo před ustavením Senátu. Protože v souladu s čl. 106 odst. 1 a 2 Ústavy se dnem účinnosti Ústavy Česká národní rada stala Poslaneckou sněmovnou a do doby ustavení Senátu vykonávala jeho funkce, přísluší jí i vyjádření v předmětné věci.

• Ministerstvo vnitra České republiky, ač dožádáno, se k návrhu nevyjádřilo.

• Ústavní soud konstatuje, že ani vláda, ani příslušné
• ministerstvo, ani Poslanecká sněmovna a ani příslušný přednosta
• okresního úřadu si dostatečně neuvědomili praktické důsledky změny
• v našem ústavním řádu a tím i v zákoně o obcích, k nimž došlo
• přijetím Ústavy (ústavní zák. č. 1/1993 Sb.). Byl tím především
• odstraněn jeden ze základů starého ústavního řádu, jímž byl systém
• národních výborů budovaný podle sovětského vzoru od místních přes
• okresní a krajské národní výbory až po Českou národní radu
• (jakožto „národní výbor nejvyššího stupně“) koncipovaných jako
• orgánů státní správy a státní moci a Česká národní rada dokonce
• jako „nejvyšší orgán státní moci“ podle čl. 102 ústavního zákona
• č. 143/1968 Sb., ve znění dalších ústavních zákonů, platného do
• 31. 12. 1992. Tento systém byl nahrazen právním státem, založeným
• na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž
• Parlament České republiky, tvořený Poslaneckou sněmovnou
• a Senátem, má jen moc zákonodárnou a jakoukoli výkonnou příp.
• soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké
• sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy
• a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě
• vykonává nezákonodárné funkce, spočívající v možnosti zřídit
• vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnost
• interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna
• jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou
• podnětu, resp. doporučení apod.

• Jistá obtíž nastává při posouzení právního charakteru
• napadeného usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 č.
• 457 část II., jímž „ruší usnesení zastupitelstva městské části
• Ústí n. Labem - Neštěmice č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998“, a to bez
• jakéhokoli odůvodnění.

• Toto předběžné posouzení je nezbytné k tomu, aby se otevřela
• cesta k projednání návrhu na zrušení § 62 a § 62a zákona o obcích.
• Stěžovatelé je v podání nazývají opatřením a jako proti opatření
• proti němu brojí. Jde o zrušovací akt orgánu, tj. Poslanecké
• sněmovny, který k němu nemá žádnou pravomoc. Pro tento svůj akt
• nemá právní oporu v Ústavě ani v jiném právním předpisu; příslušná
• ustanovení § 62 resp. § 62a zákona o obcích byla derogována dnem
• účinnosti Ústavy, tj. dnem 1. ledna 1993 na základě zásady lex
• posterior derogat priori; zde dokonce je derogujícím zákonem
• Ústava.

• Právní akt vydaný nepříslušným úřadem (orgánem) je v právní
• teorii nazýván absolutně zmatečným právním aktem - jde o paakt,
• který nikoho nezavazuje. V normativním světě se jeví jako
• neexistující, a proto striktně vzato jej nelze ani rušit - je to
• ne-norma.

• Usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 je též
• výslednicí jemu předcházejících normativně zcela pochybných aktů
• ( jde o usnesení vlády České republiky č. 505/1999 z 26. 5. 1999
• čl. IV), dávající pokyn přednostovi Okresního úřadu v Ústí n.
• Labem předložit tuto věc v případě nezjednání nápravy
• Zastupitelstvem města Ústí n. Labem k rozhodnutí Poslanecké
• sněmovně a dále jde o předložení návrhu přednostou Okresního úřadu
• v Ústí n. Labem na zrušení usnesení Zastupitelstva městského
• obvodu Ústí n. Labem-Neštěmice k rozhodnutí Poslanecké sněmovně,
• které jsou v rozporu s Ústavou. Usnesení Poslanecké sněmovny
• o zrušení dotčeného usnesení bylo publikováno a poté široce
• komentováno a medializováno doma i za hranicemi.

• Jak ovšem reagovat na tuto právní situaci vytvořenou řadou
• neprofesionálních předchozích postupů. Pouhým konstatováním, že
• jde o nulitní, nicotný, kvaziprávní akt, jehož nikdo nemusí dbát
• a nikdo se jím nemusí řídit, a z toho důvodu odmítnout ústavní
• stížnost, poněvadž brojila vlastně pouze proti jakémusi normativně
• (juristicky) neexistujícímu aktu Poslanecké sněmovny, by Ústavní
• soud nesplnil svou povinnost jako garant ústavnosti právního
• státu.

• Možnost vydat deklaratorní nález (rozhodnutí), že jde
• o případ nulity, náš právní řád nezná.

• Tuto možnost však zná např. správní řízení v SRN, kde správní
• řád z r. 1976 dává možnost podle jeho § 44 odst. 5 vydat
• deklaratorní nález, že akt je nulitní (viz. D. Hendrych a spol :
• Správní právo, 1994, str. 66 dole). U nás je možné v některých
• případech napadnout absolutně zmatečný právní akt v občanském
• soudním řízení, kdy soud zkoumá, zda rozhodnutí, o něž se opírá
• v soudním řízení napadená kauza, bylo vydáno příslušným orgánem
• (§ 135 odst.2 o. s. ř.). Jiří Hoetzel v Československém správním
• právu sice říká, že by nebylo třeba vůbec takový akt rušit,
• protože nelze rušit něco, co po právu neexistuje, nanejvýš by bylo
• možno konstatovat, že jde o paakt, praxe si ale podle něho vede
• jinak a opatrné strany napadají i takové právní zmetky, protože
• otázka absolutní nepříslušnosti může být pochybná. Jinak žádnou
• další odpověď nedává. Připomíná však zvláštní způsob, jímž se na
• věc dívá § 102 českého obecního zřízení ( zemský zákon č. 7 ze dne
• 16. dubna 1864) a §§78 a 79 českého zemského zákona o okresním
• zastupitelstvu. Toto obecní zřízení má za existentní i takové akty
• obecního zastupitelstva, které vybočují vůbec z působnosti obce.
• Podle § 102 českého obecního zřízení má politický úřad z titulu
• dohlédacího úřadu právo i povinnost zakázat tam, kde by
• zastupitelstvo obecní ve svém usnesení vystoupilo z mezí své
• působnosti nebo učinilo něco proti zákonům, aby se takové usnesení
• nevykonávalo; proti tomuto zákazu může však obecní zastupitelstvo
• podat rekurz k zemskému úřadu. Z kontextu je zcela zřejmé, že jde
• o absolutně zmatečný akt, avšak ten je chápán jako existentní
• dokonce s možností odvolat se proti jeho zákazu. Hoetzel si pak
• klade otázku, zda je možno v těchto normách spatřovat kodifikovánu
• zásadu našeho práva nebo jen normy singulární. Sám by byl pro
• druhé řešení.

• Uvedený příklad však ukazuje, že Český zemský sněm a právníci
• připravující tyto zásady si uvědomili často obtížnou interpretaci
• podobných aktů a volili v jisté a rozumné míře v zájmu
• efektivnosti dohledu nad zákonností možnost napadat (v daném
• případě zákazem) i takové právně neexistentní normy.
• Nejde totiž o akt týkající se jen tohoto případu. Svým
• významem jej daleko přesahuje, neboť Poslanecká sněmovna stále
• považuje a v minulosti i považovala - byť proti Ústavě - za
• zákonné rušit opatření v samostatné působnosti obcí na návrh
• přednostů okresních úřadů. V období od 1. ledna 1997 do dnešní
• doby tak rozhodovala o 4 usneseních a jednom opatření podle již
• zmiňovaných a derogovaných ustanovení § 62 a § 62a zákona
• o obcích. Tomu mohly napomáhat i některé názory v publicistice,
• jako např. článek v „Právním rádci“ č. 6 z r. 1996 o přezkumu
• obecních vyhlášek, jehož autor soudí, že je možná obojí cesta
• k jejich zrušení, a to jak cestou Ústavního soudu, tak cestou
• Poslanecké sněmovny. Podle jeho názoru by Poslanecká sněmovna
• mohla teoreticky tyto vyhlášky jen potvrdit, nikoli rušit,
• nanejvýš postoupit Ústavnímu soudu. Jiná opatření by podle něho
• mohla potvrdit, rušit nebo měnit, příp. by nemusela rozhodnutí
• vůbec vydat.
• Možnost zrušit absolutně zmatečný právní akt ve zvláštních
• případech, jako je právě napadené usnesení Poslanecké sněmovny,
• tedy otevřelo cestu ke zrušení částí napadaných § 62 a § 62a
• zákona o obcích.
• Ustanovení § 62a zákona o obcích nebylo sice skutečností,
• jejímž uplatněním došlo k naplnění předmětu ústavní stížnosti, ale
• jeho obsah je zcela totožný s § 62 zákona o obcích a působilo by
• absurdně, ponechat jej jako protiústavní v platnosti. Pravomoc
• Ústavního soudu je k tomu dána ustanovením § 78 odst. 2 - in fine
• zákona o Ústavním soudu.

• Dosavadní postup při řízení o rušení obecně závazných
• vyhlášek obcí v samostatné působnosti se změnil i v důsledku
• ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Tato ustanovení
• doplňuje nekonzistentnost textu zmíněných paragrafů po zrušujícím
• rozhodnutí Ústavního soudu.

• V důsledku derogace částí ustanovení § 62 a § 62a zákona
• o obcích novou Ústavou, byla tato ustanovení již od 1. ledna 1993
• nepoužitelná, avšak jejich derogace, jakožto interpretační zásada
• nemohla nic změnit na psaném zákoně.

• Neučinila tak ani Poslanecká sněmovna, ani vláda a ani
• příslušné ministerstvo nepodaly návrh na novelizaci zákona
• o obcích, a to za celou dobu od účinnosti nové Ústavy.

• Ústavní soud byl proto nucen zrušit části ustanovení § 62
• a § 62a zákona o obcích, jako ustanovení přímo odporující Ústavě
• České republiky v překročení ústavní kompetence Poslanecké
• sněmovny Parlamentu České republiky.

PRÁVNÍ VĚTY

• Přijetím Ústavy (ústavní zák. č. 1/1993 Sb.). byl především odstraněn jeden ze základů starého ústavního řádu, jímž byl systém národních výborů budovaný podle sovětského vzoru od místních přes okresní a krajské národní výbory až po Českou národní radu (jakožto „národní výbor nejvyššího stupně“) koncipovaných jako orgánů státní správy a státní moci a Česká národní rada dokonce jako „nejvyšší orgán státní moci“ podle čl. 102 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., ve znění dalších ústavních zákonů, platného do 31. 12. 1992. Tento systém byl nahrazen právním státem, založeným na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž Parlament České republiky, tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem, má jen moc zákonodárnou a jakoukoli výkonnou příp. soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce, spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnost interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod.